81500, вул. Джерельна, 16, м. Городок Львівської області. Тел. 03-231-30462, e-mail: gorodokrvo@gmail.com

Два проекти Закону “Про освіту” – у чому різниця?

ДВА ПРОЕКТИ НОВОГО ЗАКОНУ ПРО ОСВІТУ – У ЧОМУ РІЗНИЦЯ?
Автор: Володимир Бахрушин Опубліковано 07.06.2015
Після численних запитів громадськості ми нарешті маємо тексти двох проектів нового закону України «Про освіту», презентованих Міністерством освіти і науки України (МОН) та Комітетом Верховної Ради України з питань науки і освіти (КВР) [1, 2]. Тож можемо не тільки вислухати думки керівників галузі з окремих аспектів, але і порівняти ці проекти між собою, чіткіше побачити пропоновані напрями реформування і зрозуміти, що нас чекає у випадку прийняття кожного з них. Багато експертів згадували про надмірний розмір проекту, який протягом тривалого часу готувала робоча група при Комітеті Верховної Ради, та про можливість перенесення частки пропонованих у ньому норм до спеціальних законів про рівні освіти. Таку думку, імовірно, поділяє і керівництво МОН. Принаймні презентований ними проект за обсягом виявився вдвічі меншим. Але чи враховує він все, що потрібно внормувати у законі? З цього погляду є сумніви. Втім і в проекті КВР деякі розділи поки пророблені досить схематично, а інші, навпаки занадто деталізовані і можуть бути істотно скорочені. Втім про це трохи згодом. А перше порівняння доцільно почати з того, як автори проектів розуміють місце освіти у суспільстві, визначають її цілі та основні принципи. Певне уявлення про схожість і відмінність двох підходів надає таблиця.
Проект КВР Проект МОН
Розуміння освіти
Освіта - головний державний пріоритет і основа інтелектуального, культурного, духовного, соціального, економічного розвитку особистості, суспільства і держави (перше речення) Освіта – основа інтелектуального, культурного, соціального, економічного розвитку суспільства і держави (перше речення)
Мета освіти
Метою освіти в Україні є всебічний розвиток людини як особистості та найвищої цінності суспільства, її задатків і нахилів, розумових і фізичних здібностей,засвоєння особою суспільних цінностей та виховання високих моральних якостей, формування громадян, здатних і готових до свідомого суспільного вибору,збагачення на цій основі інтелектуального, творчого і культурного потенціалу Українського народу, забезпечення сталого розвитку суспільства, держави, підготовка кваліфікованих фахівців для всіх сфер суспільного життя (ст. 2.1) Метою освіти є всебічний розвиток розумових і фізичних здібностей людини як особистості, здатної до етично відповідальної участі у житті суспільства, та забезпечення потреб суспільства у кваліфікованих фахівцях (друге речення)
Принципи освітньої діяльності (ст. 2.2) Засади державної політики у сфері освіти (ст. 3.3)  Основні принципи освіти (ст. 4)
Верховенство права Немає
Конституційність Законодавство України про освіту базується на Конституції України і складається з цього Закону, інших актів законодавства України та міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України (ст. 1) Державна політика у сфері освіти визначається Верховною Радою України відповідно до Конституції України і здійснюється органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування (ст. 3.2)
Визнання для кожної особи права на освіту упродовж усього життя Навчання впродовж життя Сприяння навчанню впродовж життя
Визнання права на освітню діяльність Право на освітню діяльність згадується лише для юридичних осіб у ст. 49 (ліцензування освітньої діяльності)
Рівний доступ до якісної освіти Забезпечення рівного доступу до освіти незалежно від будь-яких обставин та ознак; позитивні дії для забезпечення рівного доступу до освіти
Академічна доброчесність Особи, які навчаються, зобов’язані: дотримуватися принципу академічної доброчесності (ст. 33.4)
Недискримінація у сфері освіти Особам, які навчаються, держава гарантує право на: … захист від будь-яких форм експлуатації, фізичного та психічного насильства, дискримінації на підставі кольору шкіри, політичних, релігійних чи інших переконань, статі, гендеру, сексуальної орієнтації, віку, інвалідності, етнічного та соціального походження, сімейного та майнового стану, місця проживання та інших ознак (ст. 33.1)
Рівноправність закладів освіти різних типів і форм власності Забезпечення рівності між закладами освіти у питаннях якості освіти
Науковість Науковий, світський характер освіти
Інтеграція з наукою і виробництвом Інтеграція з наукою і виробництвом
Єдність, наступність та різноманіття освіти Єдність і наступність системи освіти
Гуманізм Гуманізм
Державно-громадське партнерство Забезпечення державно-громадських форм управління у сфері освіти Невтручання політичних партій, громадських організацій і релігійних організацій в освіту
Конкурентність Немає
Академічна свобода Згадується в обмеженому і несистематизованому вигляді в різних статтях
Автономія навчальних закладів Фінансова, академічна та адміністративна автономія закладів освіти у межах, визначених законодавством
Визнання та заохочення неформальної освіти та інформального навчання Особа має право реалізувати право на навчання впродовж життя шляхом формальної, неформальної та інформальної освіти. Держава підтримує, визнає та заохочує всі ці види освіти. (ст. 8.1)
Єдність навчання, виховання та розвитку Немає
Відкритість Прозорість і публічність прийняття та реалізації управлінських рішень
Відповідальність та підзвітність Немає
Поєднання національної ідентичності та засад Європейського освітнього простору Інтеграція у міжнародне освітнє та наукове середовище
Особи, які здобувають освіту, мають право на … вибір навчального закладу, освітніх програм, форм навчання (ст. 6.2.1.1) Батьки, опікуни та законні представники дітей, які здобувають освіту, мають право … вибирати заклад освіти, освітню програму, форму навчання дітей (ст. 6.4.1.1) Свобода у виборі форм здобуття і видів освіти
Розроблення та реалізація державної політики у сфері освіти здійснюється на основі науково обґрунтованих передбачення напрямів розвитку освіти України з урахуванням індикаторів розвитку освіти світового співтовариства та країн Європейського Союзу (ст. 3.4) Обґрунтованість статистичними даними та науковими дослідженнями
Немає Інституційне відокремлення здійснення функцій контролю (нагляду) та функцій забезпечення діяльності закладів освіти
Примітка. В окремих випадках у дужках наведено посилання на статті проектів, що містять відповідні норми Першим реченням в обох проектах є розуміння місця освіти у суспільстві. Вони вважають її основою розвитку суспільства і держави. Але є і істотні відмінності. Найважливішим, на мою думку, є додаткове підкреслення значення освіти для розвитку особистості в проекті КВР. Якщо ми виходимо з того, що держава існує для людей, а не люди для держави, це доповнення є принциповим. Оскільки немає особистості, проект МОН не згадує і про її духовний розвиток. Імовірно, відмінність між підходами зумовлена тим, що МОН, як орган державної влади, більш переймається саме цим аспектом. Втім, можна зробити й інше припущення – в авторів цього проекту слово «духовний» може викликати негативні асоціації з релігійністю і через це певне відторгнення. Така думка напрошується через деякі відмінності формулювання принципів освіти, які я розгляну далі. Але ж в контексті освіти поняття духовності насамперед пов’язане не з релігійністю, а з психічним та моральним становленням особистості, що є важливим завданням освіти. Можна згадати, що навіть в епоху войовничого атеїзму про важливість духовного розвитку молоді багато говорили не лише освітяни, але і лідери КПРС. Проект КВР називає освіту головним державним пріоритетом. Це не суперечить проекту МОН, що містить ст. 3.1, за якою «Україна визнає освіту пріоритетною сферою соціально-економічного і культурного розвитку суспільства. Фінансове та інституційне забезпечення державою освіти є інвестицією у сталий розвиток суспільства, тож вона має першість при розподілі державних ресурсів». На жаль, у проекті КВР немає норм, які б на практиці забезпечували пріоритетність освіти. Тому доцільно було б поєднати, а можливо і розвинути формулювання обох законопроектів з цього приводу. Якихось принципових суперечностей між ними у розумінні освіти, на мою думку, немає. Говорячи про мету освіти, обидва проекти на перше місце ставлять всебічний розвиток людини, але згадують також і про забезпечення потреб суспільства у кваліфікованих фахівцях. Головними відмінностями між ними є те, що проект КВР зазначає необхідність розвитку не тільки розумових та фізичних здібностей людини, але також її задатків та нахилів. Це важливо з погляду наступного визначення завдань освіти, формування її стандартів, методів оцінювання якості тощо. Такий само висновок можна зробити і стосовно доцільності згадування значення освіти для збагачення потенціалу Українського народу і сталого розвитку суспільства, як складової її мети. Але тут, мабуть, варто було б вилучити перелік складових потенціалу. Будь-який перелік такого роду є неповним. А втрата тих чи інших складових в законі автоматично означає, що цим складовим не буде приділятися належна увага при розробці наступних законів і нормативних документів. Менш принциповим, на мою думку, є згадування про особистість, як найвищу цінність суспільства. Безумовно, це важливо. Але чи може це вплинути на наступні норми закону або документів, що будуть розроблятися на його основі? Якщо подивитися на текст проекту, то якихось норм, що випливали б саме з цієї складової мети, тут немає. Тому, мабуть, не варто переобтяжувати формулювання мети нехай і гарними, але декларативними тезами. Ця норма доречна в Конституції. І вона в дещо іншому вигляді міститься там у ст. 3: «Людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю» [3]. Говорячи про мету освіти, варто не повторювати цей принцип, а враховувати його. А це в обох проектах зроблено. Дещо різними є формулювання щодо засвоєння особою суспільних цінностей та виховання моральних якостей. На мою думку, у проекті МОН ця складова сформульована краще, оскільки говорить про результат, який ми хочемо тут отримати, – здатність людини відповідально брати участь у житті суспільства. У цілому, на мою думку, принципових суперечностей у розумінні мети освіти між двома проектами немає. Тому і тут цілком можливо підготувати узгоджений текст. Дещо складніше порівнювати загальні принципи, покладені до основи проектів. У варіанті КВР вони сформульовані переважно у другій частині ст. 2, де перераховані принципи освітньої діяльності. В проекті МОН аналогічні принципи містять третя частина ст. 3 про засади державної політики у сфері освіти та ст. 4 «Основні принципи освіти». Більшість наведених у таблиці принципів (14 з 24) за змістом є більш-менш однаковими. Але іноді те, що один з проектів зараховує до принципів, іншій формулює в тексті якоїсь із статей. Ще п’ять принципів згадуються лише в одному з проектів, чотири перетинаються частково та містять істотні відмінності. Стосовно одного принципу підходи проектів є діаметрально протилежними. Саме з нього і почнемо порівняння. Проект КВР декларує принципи державно-громадського партнерства та забезпечення державно-громадських форм управління у сфері освіти. Натомість проект МОН вимагає невтручання політичних партій, громадських організацій і релігійних організацій в освіту. Перш за все подивимося вимоги Конституції України з цього приводу. Ст. 35 встановлює, що «церква і релігійні організації в Україні відокремлені від держави, а школа – від церкви». Звідси, зокрема випливає, що Конституція не ототожнює церкву з релігійними організаціями». Крім того, навіть стосовно церкві Конституція передбачає її відокремлення від школи, а не від освіти взагалі. Ст. 35 також передбачає право громадян «відправляти одноособово чи колективно релігійні культи і ритуальні обряди, вести релігійну діяльність». Тому вимога проекту МОН стосовно невтручання релігійних організацій в освіту суперечить вимогам Конституції, оскільки містить непередбачене нею обмеження прав громадян, що є членами таких організацій. Очевидним наслідком упередженого відношення до зв’язків релігійних організацій з освітою є і згадування в одному з інших принципів не тільки науковості освіти але і її світськості. Насправді, принцип світськості нічого не додає до принципу науковості. Але його згадування може відігравати негативну роль не тільки з погляду захисту прав учасників освітнього процесу. Воно ще і розмиває принцип науковості, порушення якого можуть бути пов’язані не тільки з релігією, але і з ідеологічними догмами, політичною доцільністю та іншими впливами, про які пропонована норма не згадує. Відповідно до ст. 36 Конституції України, «Громадяни України мають право на свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей». Згідно із ст. 37, «не допускається створення і діяльність організаційних структур політичних партій … у навчальних закладах». За ст. 38 «громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами». Таким чином, вимога невтручання політичних партій та громадських організацій в освіту є у першому випадку розширеним трактуванням, а у другому – прямим порушенням конституційних норм. Натомість пропозиція проекту КВР щодо державно-громадського партнерства та державно-громадських форм управління передбачає саме реалізацією вимоги ст. 38 у сфері освіти. Разом з тим, слід зазначити і те, що в обох проектах ці принципи більше декларуються, ніж реалізуються в конкретних нормах. А іноді передбачаються і норми, які взагалі їм суперечать. Зокрема, проект МОН містить ст. 6, яка звужує невтручання в освіту до невтручання в освітній процес в закладах освіти та заборони відволікання осіб, що навчаються, до участі в політичних акціях і релігійних заходах під час освітнього процесу. Більш того, ця стаття допускає і створення особами, що навчаються, та особами, що навчають, первинних осередків громадських організацій, членами яких вони є, у закладах освіти. Ст. 20 передбачає можливість здійснення громадськими організаціями позашкільної освіти, а ст. 54 – громадський нагляд і громадські органи управління закладами освіти. Тобто принцип «невтручання» багато разів порушується безпосередньо в тексті законопроекту. У проекті КВР в найбільш систематизованому вигляді норми щодо участі громадськості в управлінні, викладено у ст. 9.6 (управління закладом освіти) та 10.10 (громадське самоврядування у системі освіти). Тут відразу можна зазначити, що насправді жодне з передбачених статтею 10.10 повноважень не є самоуправлінням. Бо самоуправління передбачає окрему частку повноважень і відповідальності. «Подають пропозиції», «беруть участь» й т. п. – це важливі складові державно-громадського партнерства, але ж ніяк не самоуправління. Втім і про партнерство бажано було б надати більш систематизовані пропозиції. Зокрема, варто було б для кожного рівня управління сформулювати перелік питань, рішення з яких приймаються виключно за участю громадських організацій. Більш-менш системно це зроблено лише стосовно повноважень педагогічних рад в закладах дошкільної, початкової, середньої та професійної освіти (ст. 9.6.9). Також доцільно чіткіше сформулювати загальні принципи діяльності громадських органів управління в закладах освіти. Зокрема, варто згадати, що до них належать не тільки піклувальні (наглядові) ради, як це випливає із ст. 54 проекту МОН, але також загальні збори і конференції трудового колективу, педагогічні та вчені ради, батьківські комітети, органи студентського самоуправління тощо. Їх існування вже передбачено іншими законами України, зокрема, законом про вищу освіту. Відповідна норма рамкового закону повинна не створювати правових колізій, а узагальнювати положення щодо громадських органів управління, які є в спеціальних законах. Проект КВР передбачає чотири принципи, відсутні в проекті МОН. Це: -        верховенство права; -        конкурентність; -        єдність навчання, виховання та розвитку; -        відповідальність та підзвітність. Відсутність принципу верховенства права насправді не є проблемою, оскільки це норма Конституції, що діє незалежно від того, продубльована вона в кожному окремому законі чи ні. Принциповим тут є те, наскільки зміст закону відповідає цьому принципу. З цього погляду важливою є ст. 5 проекту КВР, яка визначає норми щодо внесення змін до законодавства про освіту і про застосування міжнародних договорів України, правового статусу підзаконних нормативних документів та інших актів органів виконавчої влади. Також тут встановлюється право закладів освіти вирішувати питання, не врегульовані актами законодавства України, в межах своїх автономних прав, визначених цим Законом та статутом відповідного закладу освіти. Вище я вже наводив окремі приклади порушення конституційних норм в проекті МОН. Є й інші приклади, що стосуються обох проектів. Зокрема, це відсутність будь-якого згадування про підстави і способи реалізації повноважень органами влади та їх посадовими особами, що суперечить ст. 19 Конституції. Недооцінка важливості принципу конкурентності у проекті МОН не є несподіваною. Значною мірою це є наслідком того, що фактично МОН є не тільки центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику в сфері освіти. Він десь безпосередньо, а десь через інші органи влади виконує функції засновника більшості закладів освіти державної форми власності, призначає керівників, видає ліцензії, здійснює акредитацію … А відтак є не тільки регулятором, але і представником однієї з груп інтересів, який об’єктивно повинен захищати і надавати перевагу іншим представникам цієї групи, використовуючи свій офіційний статус. Наслідком цього є і суттєва відмінність у розумінні принципу рівності. Проект КВР говорить про рівноправністьзакладів освіти різних типів і форм власності, а проект МОН – про забезпечення рівності між закладами освіти у питаннях її якості. Це скоріше є не стільки рівністю прав, скільки рівністю обов’язків. Мабуть, було б доцільно поєднати ці два підходи, наприклад, у такому вигляді: Рівність прав і обов’язків закладів освіти різних типів і форм власності. Для того, щоб можна було говорити про справжню конкурентність, частина згаданих функцій МОН має бути передана іншим державним чи незалежним органам, а частина – безпосередньо закладам освіти. Деякі кроки у цьому напрямі є в обох проектах. Зокрема, функції акредитації і ліцензування пропонується передати спеціально створюваним установам. Щоправда автори проектів мають різне бачення того, як це треба зробити. Керівники закладів освіти, згідно з обома проектами, обираються за конкурсом та призначаються засновником (МОН ст. 53, КВР ст. 9.6.7, 10.9). Але ж повноваження засновника для закладів державної форми власності залишаються за МОН та іншими центральними органами виконавчої влади (МОН ст. 43, 44, КВР ст. 10.3, 104). Таким чином, ці органи залишаються представниками інтересів закладів освіти державної форми власності. І справжньої рівноправності та конкурентності ми не отримаємо за жодним з цих проектів, оскільки за МОН залишаються такі несумісні з повноваженнями засновника функції, як розподіл державного фінансування та ліцензування закладів вищої та професійної освіти (МОН ст. 43), визначення потреби в закладах професійної та вищої освіти і розміщення державного замовлення на підготовку фахівців (КВР ст. 10.3). Важливість принципу єдності навчання, виховання та розвитку, на мою думку, полягає у тому, що він надає відповідь на запитання – чи повинні заклади освіти займатися вихованням учнів і студентів. Ця відповідь – так. Але, насамперед, через освітній процес, а не через створення окремих структур для виховної роботи. Зокрема, ст. 13.5 проекту КВР вимагає, щоб освітні програми першого та другого рівнів загальної середньої освіти забезпечували навчання, виховання і розвиток дитини. А відтак виховання та розвиток повинні знайти відображення в складових освітніх програм – змісті освіти, очікуваних результатах навчання тощо. Проект МОН приділяє набагато меншу увагу питанням виховання та розвитку осіб, що навчаються. Це можна зрозуміти, оскільки суспільство має багато нарікань до того, як сьогодні здійснюється виховна робота в закладах освіти, і як нею керують органи управління освітою всіх ланок. Але ж таке ставлення суперечить декларованій в цьому проекті меті освіти. Принцип відповідальності і підзвітності надзвичайно важливий. Але він має доповнюватися визначенням того, хто саме, за що і перед ким відповідає. З цього погляду, його реалізація в обох проектах потребує істотного доопрацювання. Про відповідальність вони згадують переважно, говорячи про заклади освіти та їх керівників. У той же час обидва проекти взагалі не передбачають, що хоча б один з органів управління чи контролю (нагляду) хоча б за щось відповідає. Окремі статті проекту КВР, наприклад ст. 7.11, згадують центральний орган виконавчої влади, відповідальний за реалізацію державної політики у сфері освіти. Але в розділі 10, який описує систему управління освітою, такий орган не передбачений. З проекту КВР незрозуміло, як саме реалізується принцип підзвітності, оскільки системи підзвітності в ньому немає. Дещо кращим з цього погляду є проект МОН, який не декларує принцип, але містить більше норм щодо звітування як органів управління, так і закладів освіти перед громадськістю та вищими органами управління. На мою думку, при подальшій роботі над законом варто було б розмежувати і чітко визначити сфери відповідальності не тільки закладів освіти, але і всіх органів управління та нагляду (контролю). Також, незалежно від декларування принципу, закон повинен передбачати і систему підзвітності, яка б охоплювала і всі органи влади та заклади освіти. Важливим з погляду подолання деяких наших традицій є пропонований в проекті МОН принцип відокремлення функцій контролю та забезпечення діяльності закладів освіти. Його варто залишити і послідовно реалізувати в підсумковому варіанті закону. Проект КВР декларує право на освітню діяльність і передбачає можливість видачі ліцензій на її здійснення як юридичними, так і фізичними особами (ст. 7.5). Але це суперечить ст. 1.1.16, за якою ліцензування передбачено лише для юридичних осіб. В проекті МОН такий принцип відсутній, а ст. 49 передбачає можливість ліцензування освітньої діяльності лише для юридичних осіб. Щоправда процедуру ліцензування цей проект передбачає лише для формальної освіти, а проект КВР допускає і ліцензування діяльності в сфері неформальної освіти. Проект КВР також декларує принцип академічної свободи. Його сутність розкриває ст. 1.1.2: «академічна свобода – самостійність і незалежність учасників освітнього процесу під час провадження педагогічної, науково-педагогічної, наукової та/або інноваційної діяльності, що здійснюється на принципах свободи слова і творчості, поширення знань та інформації, проведення наукових досліджень і використання їх результатів та реалізується з урахуванням обмежень, установлених законом». Деякі доповнення стосовно реалізації цього принципу містять статті, присвячені правам учасників освітнього процесу і закладам освіти. В проекті МОН принципу академічної свободи, нажаль, немає. Більш того, немає і статті чи хоча б частини статті, яка б була присвячена правам педагогічних і науково-педагогічних працівників. За результатами порівняння, можна зробити висновок, що обидва проекти поки мають внутрішні неузгодженості і недоробки, але якихось неподоланних суперечностей між ними немає. Принаймні з погляду розуміння освіти, її мети та принципів. За наявності бажання з обох боків можна знайти узгоджені рішення. А там, де це не вдасться, можуть бути запроваджені норми, які б надавали змогу паралельного співіснування і рівноправної конкуренції різних підходів до організації освіти. Якщо не буде згоди між освітянами, важко сподіватися на підтримку Закону суспільством, Урядом і більшістю Верховної Ради. Крім того, Закон має виконуватися. А для цього потрібно, щоб його базові норми підтримали основні групи інтересів, що впливають на стан і розвиток освіти, – педагоги, учні та батьки, студенти, роботодавці, управлінці. Інакше може статися, як часто в нас буває, що реальні процеси відбуваються не на основі норм закону, а на основі домовленостей учасників. На мою думку, головну увагу сьогодні треба приділити якості закону, а не швидкості його ухвалення. Зрозуміло, що є плани роботи Верховної Ради, Уряду та коаліції. Але якість закону важливіша.
  1. Закон України «Про освіту». Проект. http://old.mon.gov.ua/img/zstored/files/EDU LAW - Public_15 22.docx
  2. Проект Закону України «Про освіту». http://kno.rada.gov.ua/komosviti/control/uk/publish/article?art_id=65065&cat_id=64438
  3. Конституція України. http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/254к/96-вр
Володимир Бахрушин, д.ф.-м.н., професор, академік АН вищої школи України Поділитися  

Copyright © 2013. All Rights Reserved.

Освітній портал Яндекс.Метрика